Działalność administracji publicznej to odpowiedzialność i wyzwanie, kreatywność i odwaga w podejmowaniu trudnych często decyzji, wsłuchiwanie się w opinie i oczekiwania mieszkańców, to przede wszystkim praca dla ludzi.

Początek każdego nowego roku budżetowego to dla wszystkich jednostek budżetowych, wchodzących w skład samorządu terytorialnego, wyjątkowy czas. To nowe otwarcie z nowo uchwalonym budżetem jednostki. Bardzo ważne, by zarządzać tymi finansami zgodnie z planem. Każdego odpowiedzialnego kierownika jednostki obowiązuje dyscyplina finansów publicznych, która jest nierozerwalnie związana zarówno z ustawą o finansach publicznych, jak i z ustawą o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Administracja

Słowo „administracja” pochodzi z łacińskich słów „administrare” czyli być pomocnym oraz „ministrare” czyli służyć. Administracja to nic innego jak organizacja pracy urzędu oraz jednostek budżetowych wchodzących w skład danego samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, że celem administracji jest obsługa lokalnej społeczności regulowana przez ogólne normy prawne oraz ustanowione prawo miejscowe. Zgodnie z ponadczasową definicją Mayera głoszoną od wieków administracja jest działalnością państwa i nie może być ani ustawodawcza, ani sądownicza. Można więc stwierdzić, że administracja to nic innego jak emanacja pracy dla mieszkańców danego samorządu terytorialnego.

Jednostka budżetowa

Ustawodawca wyraźnie wskazał definicję jednostki budżetowej w myśl ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych:  jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobierane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Cechą charakterystyczną jednostek budżetowych jest to, że nie posiadają one własnej osobowości prawnej, jednak w naukach prawa administracyjnego są one traktowane jako samodzielne podmioty  posiadające wiele obowiązków w kwestii gospodarki finansowej.

Przykładem jednostki budżetowej jest szkoła podstawowa, miejski dom kultury, gminny ośrodek pomocy społecznej, biblioteka publiczna oraz ośrodek sportu i rekreacji.

Każda jednostka budżetowa działa na podstawie statutu, który jest najważniejszym dokumentem funkcjonowania i jej aktem prawa wewnętrznego określającym organizację jednostki, jej strukturę, tryb działania i powierzone zadania.

Dyscyplina finansów publicznych

Powinniśmy także wyjaśnić sobie znaczenie dyscypliny finansów publicznych obowiązującej w sektorze administracji publicznej: pojęcie dyscypliny finansów publicznych odnosi się wyłącznie do przestrzegania prawnie wyznaczonych reguł ustalania, poboru i egzekucji należności stanowiących środki publiczne oraz gospodarowania nimi w skali mikroekonomicznej, czyli w jednostkach sektora finansów publicznych oraz poza nimi, jeśli podmioty te korzystają ze środków publicznych.

Dyscyplina finansów publicznych dotyczy m. in. kierowników zarządzających jednostkami publicznymi. I to właśnie całoroczne prace zarządcze prowadzone przed kierowników jednostek budżetowych świadczą o efektach funkcjonowania danej jednostki, skuteczną koordynacją w myśl ustawy o samorządzie gminnym, ze szczególnym uwzględnieniem dyscypliny finansów publicznych, która jest najważniejsza. Kierownik każdej jednostki jest zobowiązany dbać o powierzony budżet także w oparciu o parametry jawności, przejrzystości oraz rzetelności.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych

Jednostka budżetowa wykonuje zadania o charakterze publicznym w imieniu władzy wykonawczej, a podstawę prawną stanowi Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. To właśnie ta ustawa narzuca na jednostki budżetowe obowiązek opracowywania rocznych planów finansowych składających się z planowanych zestawień: wpływów (cash flow in +) oraz wydatków (cash flow out -), przestrzegania reguł dystrybucji i gospodarki powierzonymi finansami oraz przestrzegania określonych limitów ujętych w planie finansowym. Dlatego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy roczny plan finansowy jest nazywany budżetem rocznym jednostki.

Jednostki budżetowe podległe pod administrację publiczną działają na podstawie statutu i wykonują zadania o charakterze publicznym oraz posiadają formę organizacyjno-prawną z możliwością prowadzenia własnej gospodarki finansowej. Zgodnie ze swoimi zadaniami statutowymi mają obowiązek wykonywania zadań publicznych samodzielnie. Jest to oczywiście nierozerwalnie związane z przejrzystością oraz wspomnianą już dyscypliną finansów publicznych, zasadą samodzielności i szczególnej staranności oraz porządkiem prawnym określonym ustawowo.

Docelowo gminne  jednostki budżetowe prowadzą także działalność usługową, często płatną (komercyjną) i bezpłatną, w celu zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności w określonym obszarze, która to działalność jest częścią zadań własnych gminy, wspierania i upowszechniania idei samorządowej oraz tworzenia warunków do działania i rozwoju mieszkańców.

Kontrola wewnętrzna i zewnętrzna jednostek budżetowych

Do jednostek budżetowych zaliczamy publiczne instytucje sportowe często zwane Ośrodkami Sportu i Rekreacji, Miejskimi Ośrodkami Sportu czy też Centrami Sportu. Instytucje te działając na zasadach jednostki budżetowej posiadają roczny budżet, własny statut, a zasięgiem działania obejmują właśnie obszar sportu i rekreacji w ramach danego samorządu. Swoją działalność sportową i rekreacyjną kierują do wszystkich grup odbiorców, tj. dzieci, młodzieży, dorosłych, seniorów oraz osób niepełnosprawnych. Gminne i miejskie instytucje sportowe są także bazą działania lokalnych stowarzyszeń i klubów sportowych, które w praktyce swoje zadania statutowe opierają właśnie na infrastrukturze sportowej lokalnych ośrodków sportowych.

Publiczne ośrodki sportu i rekreacji podległe pod dany samorząd różnią się jednak swoją działalnością na przykład z publicznymi szkołami czy publicznymi przedszkolami. W swoich zadaniach statutowych ośrodki sportu i rekreacji obsługują:

• klienta wewnętrznego w postaci uczniów szkól gminnych korzystających z pływalni, boiska czy hali sportowej czy seniorów bezpłatnie korzystających z gminnych obiektów sportowych,
• klienta zewnętrznego, który komercyjnie czyli odpłatnie korzysta z samorządowej infrastruktury sportowej w postaci przedłożonej mu przez ośrodek sportu oferty usługowej.

Oczywiście ośrodki sportu i rekreacji, jak wszystkie inne jednostki budżetowe, mogą być kontrolowane w ramach prowadzonej działalności publicznej. Wspomniana kontrola może mieć charakter wewnętrzny i zewnętrzny.

Kontrola wewnętrzna to korelat wzajemnie od siebie zależnej władzy uchwałodawczej i władzy wykonawczej. W praktyce kontrole takie wykonuje Rada Gminy lub odpowiednia komisja merytoryczna na przykład komisja budżetowa czy komisja sportu. Zalecane jest, by kierownik zarządzanego ośrodka sportu i rekreacji dokonał pełnej sprawozdawczości z podjętych działań kierowaną instytucją przedkładając radzie lub komisji realizację budżetu, wydatki budżetowe, dochody budżetowe, wykonane inwestycje, dokonane zakupy inwestycyjne, a także  przedstawiając skalę  kosztów związanych z bezpłatną obsługą klienta wewnętrznego, koszty i zyski związane z realizacją wykonania usług komercyjnych i obsługą klienta zewnętrznego, sprawozdanie z realizacji planowanych imprez sportowych i rekreacyjnych, promocją, sprawozdanie z realizowanej współpracy z innymi instytucjami gminnymi oraz lokalnymi klubami sportowymi, federacjami oraz związkami sportowymi o zasięgu ogólnopolskim, sprawozdanie ze współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz współpracy z lokalną społecznością.

Kontrola zewnętrzna najczęściej dokonywana jest poprzez uprawione przez państwo organy kontrolne podległe bezpośrednio Sejmowi, które działają na zasadach kolegialności. Najczęściej spotykaną kontrolą jest kontrola NIK tj. Najwyższej Izby Kontroli. Należy zauważyć, że powyższe wskazuje Konstytucja RP w art. 202 oraz w art. 203 pkt. 2, który mówi, że Najwyższa Izba Kontroli może kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelność..

Z mojego doświadczenia kontrola organu Najwyższej Izby Kontroli trwa kilka miesięcy i jest to kontrola krzyżowa obejmująca wiele obszarów działania jednostki budżetowej. Do najczęściej kontrolowanych w ramach tej kontroli zewnętrznej należy obszar wynagrodzeń osobowych pracowników oraz pochodne czyli składki na ubezpieczenia, składki na fundusz pracy, wynagrodzenia bezosobowe, zakupy materiałów i wyposażenia, energii, usług remontowych, odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, podatek od towarów i usług VAT, wydatki inwestycyjne. Kontrolowany jest także plan dochodów i wydatków budżetowych, jednym słowem wszystko co jest uwzględnione w rocznym budżecie jednostki.

Wbrew pozorom kontrola jest częścią działania każdej jednostki budżetowej należącej do administracji publicznej i nie należy się jej bać. Jawnie, przejrzyście i zgodnie z ustawami oraz kodeksem prawa administracyjnego prowadzona każda instytucja publiczna nie musi obawiać się żadnej kontroli, zarówno tej wewnętrznej, jak i zewnętrznej. 

* Katarzyna Klimaszewska
Radna Powiatu Pruszkowskiego